독일을 이해하자(9)
독일의회 (7) 연방의회(Bundestag) 선거제도 ②

라. 투표 및 의석의 배분

1) 제 1 투표와 제 2 투표

독일의 유권자들은 보통 투표소에서 투표용지를 받게되는데, 투표용지는 두 곳에 기표를 하도록 작성되어 있다. 투표용지의 왼쪽에는 각 지역구 입후보자들의 성명이 세로로 기재되어 있는데, 이곳에 기표하는 것을 “제 1 투표”라고 한다. 투표용지의 오른쪽에는 각 주에 등록된 정당의 명칭이 비례대표후보자들의 성명과 함께 세로로 기재되어 있는데, 이곳에 기표하는 것을 “제 2 투표”라고 한다.

2) 의석의 배분

독일 선거제도의 특징은 전체 연방의회 의석인 656석이 우선 제 2 투표, 즉 선거권자들의 정당에 대한 투표에 의해서 분배된다는 데에 있다.

독일 연방의회의 656개 의석은 제 2 투표(정당에 대한 투표)에서 5% 이상의 득표를 하거나, 5%에 미달하더라도 지역선거구에서 3석 이상을 차지한 정당에게 득표율에 따라서 제 1차로 분배된다. 즉 각 정당들은 전체 득표율에 따라 전체 의석을 배분받는데, 남은 의석은 득표계산시 소수점 이하의 수치가 큰 순서대로 배분되며, 잔여수가 같은 경우에는 제비뽑기에 의해 결정된다.

이같이 각 정당별로 전체의석이 배분되면, 각 정당에 할당된 의석을 같은 원리에 따라 또 다시 각 주정당별로 제 2차로 분배한다. 각 주정당별로 분배된 의석 범위내에서 지역구에서의 제 1 투표에 의해 당선된 자는 우선적으로 의석을 갖게 되며, 나머지 의석은 각주의 정당후보자 명부의 순서에 따라 분배된다.

이같은 비례대표제의 계산방식을 니마이어 의석배분 (Niemeyersche Sitz-verteilung)이라고 부른다. 독일의 연방의회 의원 의석배분이 혼쥬(das d’Hondtsche Hoechstzahlverfahren)에서 니마이어 방식으로 대체된 것은 7번째로 연방의회 선거법이 개정된 1987년이며, 동년 제 11대 연방의회 선거부터 니마이어 방식에 의해 의석이 분배되고 있다.

3) 5% 조항

비례대표제는 주민들의 다양한 여론 및 이해를 상당히 정확히 반영한다는 점에서 매우 공정한 제도라고 할 수 있다. 그러나 이 제도는 이 모든 긍정적인 평가에도 불구하고 여당이 매우 어려운 조건하에서만 다수를 형성할 수 있다는 단점도 갖고 있다. 이같이 비례대표제가 안고 있는 분열의 위험을 어느 정도 줄이기 위해 이른바 5%-조항(5%-Klausel)이 도입되었다.

연방선거법 제 6조 VI항에 따르면 주 정당후보자 명부에 의해 의석을 배분받으려면 적어도 전체투표자의 5%의 득표를 해야만 하도록 규정하고 있다. 이 규정에도 물론 예외가 있다. 즉 동 조항은 적어도 3개 지역선거구에서 직접의석을 얻은 정당에게는 적용되지 않는다.

이 5% 조항은 1949년 이래 근본적으로 중소정당들의 난립을 막는 결과를 가져왔다. 1949년의 경우 10개 정당이 연방의회에 진출했으나, 1961년-1983년 기간중에는 4개 정당, 1983년-1990년 기간중에는 5개, 그리고 그 이후에는 6개 정당이 연방의회에 진출하고 있다. 연방의회나 주의회에 이미 진출해 있지 않은 정당들은 연방의회에 진입할 기회가 거의 없으므로, 대부분의 유권자들은 처음부터 그같은 정당들에 대해서는 투표하지 않는다. 따라서 5% 조항은 유권자들이 중소정당을 피하게 하는 일종의 심리적인 효과를 가진다고도 볼 수 있다.

4) 추가 의석

현재 독일 연방의회 의석은 669석으로 정원인 656명을 초과하고 있는데, 이는 추가의석(Ueberhangmandate) 때문이다. 추가의석이란 한 정당이 해당 주의 지역선거구에서 “제 1 투표”라는 후보자 직접선출로 차지한 의석이, “제 2 투표”에 의해서 한 정당 전체에 할당된 의석을 초과하는 경우 발생된다. 즉 선거권자들의 직접선거에 의해 선출되는 지역구 당선자들은 반드시 의석을 차지해야 한다는 원칙이 의석분포보다 우선하기 때문이다.

마. 입후보

독일 연방의회의원 선거법은 지역선거구 입후보나 주 정당후보자 명부에 의한 입후보에 관해 상세한 규정을 두고 있다.

지역선거구 후보자들은 연방의회의원 선거법 제 21조에 따라 지역구 당원총회와 그 대표자회의에서 비밀투표에 의해 결정된다. 지역구 후보자 결정은 매 연방의회 의원임기 시작후 32개월이 지난 이후에 실시되어야 하며, 지역구 후보자 결정을 위한 대표회의는 23개월이 지난 후에야 구성될 수 있다고 규정하고 있다. 아울러 지역구 후보자는 1인만 선출하도록 규정하고 있다. 또 정당원이 아닌 사람이 출마하는 경우에는 선거권자 200인 이상의 추천을 받도록 되어 있다.

한편 독일 연방의회 의원 선거법 제 27조, 제 28조, 제 29조는 각주의 정당후보자 명부에 관해 상세히 규정하고 있다. 정당후보자 명부는 정당에 의해서만 제출되도록 되어 있으며, 소수정당의 경우 선거권자 2,000명의 지지서명을 받아야 하도록 규정하고 있다. 정당 후보자 명부에는 정당이름과 약자와 함께 후보자들의 성명이 순서대로 기재되어야 한다. 아울러 정당후보자 명부에 따른 후보자는 1개주에서만 입후보할 수 있으며, 서면으로 동의서를 제출해야 한다.

지역구 후보등록은 늦어도 선거일로부터 66일전까지 서면으로 해야 한다. 지역구 선거관리위원회는 후보등록 접수 즉시 심사를 하여, 선거일 58일전에 등록허가여부를 결정한다. 후보등록이 거부되는 이유로는 기한이 경과했거나 법적 요건을 갖추지 못한 경우이다. 후보자는 지역구 선거관리위원회의 결정이 있은 3일 이내에 이의를 신청할 수 있고, 이같은 이의신청에 대해 선관위는 선거일 52일전까지 결정을 내린다. 정당후보자 명부 등록도 위의 지역구 후보등록 절차와 유사하게 이루어진다.

만약 연방의회 의원이 의원직을 사직하거나 불의의 사고로 의원직을 내놓게 되면, 당해 연방의회 의원선거에서의 주 정당 후보자명부로부터 다음 순위의 후보자가 그 의석을 차지하게 된다. 이는 직접 선출된 의원이든 아니면 주리스트를 통해 선출된 의원이든간에 다 적용된다.

독일 연방공화국 성립후 첫 선거에서는 지역선거구 의석이 공석이 될 경우 해당 선거구에서 다시 직접선출을 통해 의석을 채웠다. 그러나 이것은 독일내 계속적인 선거전을 낳았으므로 현행 제도가 도입되었다.

2020년 8월 7일, 1181호 3면

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