독일의 법제도(5): 독일의 입법유형 ①
1. 입법절차의 방식에 의한 유형
(1) 정규법률
정규법률이란 통상적인 입법절차에 따라 연방의회에서 의결되는 모든 법률을 말하며, 현행 독일의 거의 모든 법률이 이에 해당한다.
(2) 비상법률
중대한 정치적 위기상황이나 전쟁 등 비상사태가 발생한 경우에 특별한 의결절차에 의거하여 성립되는 법률을 의미하며, 여기에는 다음의 두 가지 유형이 있다.
① 입법긴급사태(Gesetzgebungsnotstand)법률
기본법 제81조의 규정에 의하면, 연방대통령은 연방수상 자신의 신임동의가 연방의회의 과반수를 얻지 못하고 연방의회가 해산되지 않는 경우에 연방정부가 어떤 법률안을 긴급한 것이라고 표명했음에도 불구하고 연방의회가 이를 부결한 경우 및 연방수상이 어떤 법률안과 신임의 표명을 요구하는 동의를 결부시켰음에도 불구하고 그 법률안이 부결된 경우에는 연방정부의 신청에 의해 연방참의원의 동의를 얻어 그 법률에 관하여 입법긴급사태(Gesetzgebungsnotstand)를 선언할 수 있다고 규정하고 있다.
이 제도는 통상 정부가 긴급을 요하는 법률안에 관하여 그 조속한 성립을 기대하고 있음에도 불구하고 의회측이 그 심의를 지연시키고 있는 경우에 의회에 일정한 기간 내에 그 법률안을 의결할 것을 요구하는 제도이다.
이 제도는 소수당내각이 출범한 경우 긴급을 요하는 정부제안의 법률안이 연방의회를 통과하지 못하는 경우에 연방정부가 연방의회를 견제하는 하나의 수단으로서 작용한다. 입법긴급사태의 선언을 할 것인가의 여부는 연방대통령의 자유재량에 속하나, 그것은 연방정부의 신청에 의하도록 어느 정도의 제한을 하고 있다.
이러한 입법긴급사태가 선언되면 다음과 같은 효과가 발생한다. 즉 입법긴급사태가 선언된 법률안은 연방의회가 당해법률안을 다시 부결한 경우 또는 당해법률안 가운데 연방정부가 수락할 수 없다고 표명하는 문언으로 채택된 경우에는 연방상원(Bundesrat)이 당해법률안에 대해 동의하는 한 그 법률안은 성립된 것으로 간주된다. 연방의회에 법률안이 다시 제출된 후 4주간 이내에 그 법률안을 통과시키지 않은 때에도 같다(기본법 제81조제2항). 또한 어떠한 다른 법률안도 동일수상은 입법긴급사태가 최초로 선언된 후 6개월이내의 기간 내에는 긴급사태의 법률로 이를 통과시킬 수 있다.
② 방위사태(Verteidigungsfall)법률
이것은 전시 등 이른바 연방이 무력으로 공격을 받거나 그 공격이 직접적으로 위협되고 있는 외부적 위기상태에 처하였을 경우 통상의 입법절차가 아닌 특별한 입법절차가 적용되는 법률을 말한다.
독일기본법에서 규정하는 긴급사태는 자연재해 등(기본법 제35조) 국내적 요인에 의하여 발생한 긴급사태인 내적 긴급사태(innerer Notstand)와 외국으로부터의 공격등 국외적 요인에 의하여 발생한 긴급사태인 외적 긴급사태(äußerer Notstand)로 분류된다. 내적 긴급사태의 경우에는 연방정부 또는 주정부의 판단에 의거하며, 의회에 의한 긴급사태의 확정을 위한 절차는 필요하지 않다.
여기에서 외적 긴급사태인 방위사태에 관하여는 기본법에 상세히 규정하고 있다. 즉, 방위사태란 연방의 영역이 무력에 의하여 공격을 받거나 그 공격이 직접적으로 위협받고 있는 외부적 위기상태(제115a조)를 의미하며, 방위사태의 확정은 연방상원의 동의를 얻은 후 연방의회가 연방정부의 발의에 의거하여 재적의원의 과반수출석과 투표자 3분의 2 이상의 찬성으로 확정한다(제115a조제1항). 연방상원의 동의는 투표의 과반수에 의한다. 즉시행동이 필요한 경우로서 연방의회가 적시에 집회할 수 없는 경우 또는 의결이 불가능한 경우에는 합동위원회의 위원의 과반수출석 및 투표자 3분의2 이상의 찬성으로 확정한다(동조제2항). 합동위원회(Gemeinsamer Ausschuß)란 연방의회와 연방상원의 권능을 행사하는 축소형 의회로서 연방의회의원 32명, 연방상원의원 16명으로 구성된다. 합동위원회의 32명의 연방의회의원은 각 회의기 초에 결정된다. 16명의 연상원의원은 각주정부에서 결정한다.
의회에 의한 방위사태 확정 후 연방대통령은 방위사태확정을 연방법률공보에 공포한다(동조제3항). 연방영역이 무력으로 공격받고 권한을 가지는 연방기관이 신속하게 확정을 할 수 없는 상태인 경우에는 방위사태가 확정된 것으로 보며, 공격의 개시와 더불어 공포된 것으로 본다(동조제4항). 방위사태의 확정이 공포되고 연방의 영역이 무력으로 공격받은 경우에는 연방대통령은 연방의회의 동의를 얻어 방위사태의 존재에 관하여 국제법상의 선언을 할 수 있다(동조제5항).
연방의회는 연방상원의 동의를 얻어 과반수의 의결로서 방위사태를 종료시킬 수 있다. 방위사태는 그 확정요건이 존재하지 않게 된 경우에는 지체없이 그 종료를 선언하여야 한다(제115l제2항).
방위사태에 있어서는 통상 주의 입법권한에 속하는 사항에 관하여도 연방이 경합적 입법권을 행사할 수 있는 외에 공용수용, 자유의 박탈, 연방과 주의 재정관계에 관하여 통상과는 다른 기준으로 입법할 수 있다(제115c조). 또한 연방의 입법절차가 간소화되어 연방정부가 긴급으로 표명한 법률안은 연방의회에의 제출과 동시에 연방참의원에 송부된다.
양의원은 공동으로 법률안을 심의한다(제115d조). 긴급법률안에 관하여는 양원협의회의 절차, 연방상원의 이의절차는 적용되지 아니한다. 합동위원회가 과반수의 출석과 3분의 2이상의 다수로 연방의회가 적시에 집회할 수 없거나 의결이 불가능하다고 확정한 경우에는 합동위원회가 연방의회와 연방상원의 권한을 통일적으로 행사한다.
1219호 33면, 2021년 5월 21일