독일의 법제도(14): 독일의 입법절차 ⑦
– 행정규칙의 제정절차
GGO 제69조에서는 행정부내부에서 구속력을 가지는 일반적이고 추상적인 규정을 포함하는 규칙은 제명에 “행정규칙(Verwaltungsvorschriften)”이라는 용어와 당해행정규칙의 제정과 관련되는 법률 및 그 내용을 나타내는 찾아보기의 주석을 포함하도록 하고 있다(동조제1항). 아울러 행정규칙의 준비에 관하여는 연방내무부가 편집한 “법률 및 행정규칙기초입문서”를 활용하도록 하고, 행정규칙안의 입안에는 현행 행정규칙의 감소 및 간소화에 노력하여야 하고, 신규 행정규칙의 필요성에 관하여는 이유를 부기하도록 규정하고 있다(동조제3항).
또한 행정규칙의 구조와 제출에 관하여는 행정규칙안이 쉽게 이해할 수 있는 것이 아닌 경우 또는 기타 유용한 경우에는 당해안에 그 이유를 부기하여야 한다(GGO 제70조제1항). 기타의 경우 GGO 제44조, 제45조, 제47조, 제48조, 제49조, 제51조 및 제61조제1항과 제2항의 규정을 준용한다.
한편 행정규칙의 입안과 관련하여 연방정부에서는 1989년 12월 20일 법정립 및 행정규칙의 개선을 위한 결정을 하여, “연방의 행정규칙의 작성, 정리 및 심사를 위한 연방지침(Richtlinie der Bundesregierung zur Gestaltung, Ordnung und Überprüfung von Verwaltungsvorschriften des Bundes vom 20. Dezember 1989)”을 확정하였다. 이 지침은 전체 10개의 조문으로 구성되어 있으며, 중요한 사항으로는 다음과 같다.
① 의무적인 필요성심사이다(지침 제2조). 연방의 행정규칙의 발포 전에 당해 행정규칙이 전체로서 또는 개별적 규율에 있어서도 필요한가의 여부가 심사되어야 하며(제1항), 적절한 조치를 통하여 필요성심사가 행해지도록 보증하여야 한다(제2항).
② 명칭수의 삭감이다(지침 제3조). 연방의 행정규칙에는 금후 일반적 행정규칙(allgemeine Verwaltungsvorschriften)이라는 명칭외에 행정규칙, 복무규정(Dienstvorschrift), 지침 또는 사무규칙(Geschäftsordnung)이라는 명칭만을 사용하도록 한다(제1항). 명령(Anordnung)이라는 명칭은 부기를 붙인 것만 허용되나, 법률 또는 법규명령에 의하여 규정되어 있는 연방의 행정규칙을 위한 명칭은 변경을 받지 않는다. 행정규칙으로서 통용되고 있는 명칭의 숫자가 매우 많으므로 혼란을 방지하기 위하여 명칭을 주로 이용되는 것에 한정하도록 한 것이다.
③ 규제와 정보의 분리이다(지침 제3조). 행정규칙이 간단한 정보(Hinweis), 업무상의 조언(Arbeitshilfe), 주석(Erläuterung), 통지 및 유사한 정보와 결합하는 한에서 무엇이 행정규칙이며 무엇이 기타의 정보인지가 확실히 인식되어야 한다.
④ 이해하기 쉬워야 한다(지침 제4조). 행정규칙에 관한 실태조사의 결과 행정규칙의 수범자가 이해하기 어려운 행정규칙이 많다는 사실이 명확하게 되는 경우 행정규칙을 이해하기 쉽게 작성하고(제1항), 그것이 무엇을 규율하며 누가 그 내용을 숙지하고 그에 따라 행동하여야 하는 가를 간단하게 인식할 수 있도록 하여야 한다(제2항).
⑤ 다른 규정과의 관계명확화이다(지침 제5조). 행정규칙은 같은 대상과 관련된 다른 행정규칙과의 관계를 명확히 하여야 한다(제1항). 행정규칙이 중요한 개별사안을 명확하게 발포하고, 그것이 일반화된 형태로 다른 행정기관에게 전달되도록 한다.
⑥ 공시제도이다(지침 제6조). 행정규칙이 현실로 제3자(시민, 기업 등)에게 중요한 이해를 미치고 있는 이상 행정의 투명성을 제고하기 위하여 행정규칙은 통상 적당한 방법으로 공시되어야 한다.
⑦ 정리시스템과 정기적인 심사이다(지침 제7조 및 제8조). 행정규칙의 인식을 용이하게 하기 위하여 다수의 행정규칙이 편집되어 있는 영역에서는 정리시스템이 구속적으로 도입된다.
◆ 주의 입법절차
독일은 16개의 주로 구성된 연방국가이며 각주는 단순히 법인격을 가지는 지방자치단체가 아니라 각자 독자의 주권을 가지며 독자적인 주헌법, 주의회, 주정부 및 주법원을 가지고 있다.
각주의 권능은 입법, 행정, 사법으로 분할되며 그 가운데 입법권은 주의회에 속한다. 주가 이들의 조직과 권능, 그 권한을 정하는 것은 주고유의 권한이며 연방이 관여할 수 없다. 다만, 주헌법은 기본법의 취지에 따른 공화주의적, 민주적 및 사회적 법치국가의 이념에 합치하여야 한다.
각주의 의회(Landesparlament)는 단원제이며, 주의회는 주민으로 선출된 일정수의 의원으로 구성된다. 주의회는 주수상의 선출과 장관의 임명승인권외에 주의 입법과 주정부 및 주행정의 감독권을 가지고 있다. 또한 다양하고 광범위한 주의 정치적․행정적 임무를 처리하기 위하여 주의회는 상임위원회를 두고 있다.
상임위원회의 의석은 각회파의 의석수에 상응하여 배분된다. 또한 상임위원회외에 특별한 법안이나 문제를 심의하는 특별위원회와 조사위원회(Untersuchungausschüsse)가 설치되어 있으며, 조사위원회는 주정부 및 주행정의 감독을 목적으로 한다.
한편 주정부(Landesregierung)는 행정부로서 연방법률을 집행하는 외에 주의 행정시책을 입안하고 실시하며, 연방위탁행정도 수행한다. 주정부는 그 대표자인 주수상(Ministerpräsident) 및 주의 각부처 장관으로 구성된다. 장관 및 부처의 숫자는 주헌법에 규정되어 있지 아니하며, 주수상의 책임으로 정할 수 있다.
주내각은 일종의 의원내각제를 채용하고 있으며, 주의회에서 과반수를 획득한 정당의 대표자가 주수상이 된다. 과반수를 획득한 정당이 존재하지 않는 경우에는 통상 주의회의 다수정당이 다른 정당과 정책협정을 체결하여 연립정권을 구성하게 된다. 주정부의 최대의 임무는 주의회에서 법안을 통과시키고 주의 법적규제를 공고하는 것이며, 각 주헌법은 각주정부에 대하여 많은 권한을 부여하고 있다.
122호 29면, 2021년 8월 6일