독일은 역사적으로 오래전부터 연방체제를 유지해 왔다. 프로이센 왕국을 중심으로 통일 독일을 이루기 전까지 독일은 여러 군소 국가들의 모임에 지나지 않았고, 나치에 의한 단기간의 통일을 제외하면 항상 연방체제를 기반으로 한 국가 통일을 이루어 왔다. 또한 다양한 국적의 이민족들로 이루어진 미국과는 달리 단일 민족적 연방국가 형태를 이루어져 있다.
독일 연방제와 기본법
독일헌법인 독일연방공화국 기본법(GG/Grundgesetz)은 독일연방공화국의 총체적인 법적·정치적 기본질서를 규정하고 있다. 국가질서의 5원칙으로 공화주의·민주주의·연방주의·법치주의·사회민주주의가 있는데, 이를 토대로 한 국가형태의 3대 기본원리는 다음과 같다.
① 연방국가의 원칙 : 이 원칙은 주(Land)를 연방(Bund)의 국가적 고유권력을 가진 지분국으로 간주하는 것이다.이에 따라 독일연방공화국의 16개 주는 주의회 선거에 의하여 독자적인 의회를 구성하고 주지사를 스스로 선출한다. 또한, 주마다 독자적인 헌법과 주 나름의 권력구조를 갖추고 있다.
② 지방자치의 원칙 : 독일의 지방자치는 수직적 권력분립을 위한 국가구조의 핵심적인 형태이다. 게마인데(Gemeinde)와 군(Kreis)를 기본 단위로 하며, 이를 중심으로 한 각종 자치단체에 자율성을 부여한다는 것이 지방자치의 원칙이다.
③ 권력분립의 원칙 : 권력분립의 원칙은 입법, 행정, 사법 등 수평적 권력분립, 즉 3권 분립의 원칙이다. 각각을 담당할 기관을 조직화하고, 행정집행은 통치차원과 연결된 정부와 단순한 관료적인 행정으로 구분하여 운영한다.
이 때 헌법이 정한 입법기관은 연방의회(Bundestag)과 연방상원(Bundesrat)이며, 법의 집행은 연방총리와 연방장관(Bundesminister)을 중심으로 하는 연방정부가 담당한다.
사법기능은 헌법차원에서 연방헌법재판소(Bundesverfassungsgericht)가 맡으면서, 연방차원의 수평적 권력분립이 형성된다. 이는 연방국가의 원리와 지방자치의 원리에 의해 그대로 주와 지방자치단체에 연계되어 있다.
구성 기관
독일의 기본법(Grundgesetz)에는 국민으로부터 나오는 국가권력을 행사하는 입법, 행정, 사법의 권력기관들이 명시되어 있다. 독일의 헌법기관들에는 연방의회, 연방상원, 연방정부, 연방대통령, 연방헌법재판소, 그리고 오직 연방대통령 선출을 위해 열리는 연방회의가 있다.
연방주의의 원칙에 따라 각 주에도 이에 상응하는 기관이 존재한다. 독일연방의회 대신 주의회, 연방정부 대신 주정부, 연방헌법재판소 대신 주헌법재판소가 있다. 하지만 연방상원과 연방대통령에 상응하는 주의 기관은 존재하지 않는다.
연방제 국가인 독일의 가장 큰 특징은 16개 연방주(州)가 경찰, 재난보호, 사법, 교육, 문화 등의 부문에서 전반적인 독립성을 갖는다는 점이다. 베를린, 함부르크, 그리고 브레멘은 역사적인 배경으로 각각 도시이면서 동시에 연방주(州)이기도 하다.
특히 연방주(州)가 연방정부와 긴밀하게 연계되어 있는 덕분에 주(州)정부는 다양한 방법을 통해 연방정치에 참여할 수 있다. 대표적인 방법은 연방상원을 통한 참여이다. 연방의회와 마찬가지로 베를린에 자리한 연방상원은 주(州)정부 대표로 구성되는 제2원이다. 인구가 많은 주(州)는 인구가 적은 주(州)에 비해 연방상원에서 더 많은 의석을 차지한다.
수많은 연방법과 법령이 연방상원의 동의를 전제로 하기 때문에 연방하원 내 야당이나 연방하원에 아예 진출하지 못한 정당도 주(州)정부의 구성원으로서 연방정치에 영향력을 행사할 수 있다. 연방하원 내 가장 적은 의석을 차지했던 정당인 동맹 90/녹색당(Bündnis 90/Die Grünen)과 좌파당(Die Linke)은 2011년과 2014년 처음으로 (바덴뷔르템베르크와 튀링겐에서) 주(州)총리를 배출했다.
독일에는 일률적으로 주(州)의회 선거가 실시되지 않을뿐더러 각 주(州)마다 임기도 다르기 때문에 연방하원의 한 임기 중에도 연방상원의 구성이 여러 번 바뀔 수 있다. 현재로서는 연방정부가 연방상원에서 안정적인 다수를 차지하지 못하고 있는 상황이다.
독일연방공화국 수립 이후 16개 주(州)에서 전례 없이 다양한 연정이 구성되었기 때문에 단일한 목소리를 내고 다른 정치세력과 뚜렷한 구분이 가능한 정치블록은 존재하지 않는다. 바이에른에서만 기사당(CSU)이 연립 파트너 없이 단독으로 정권을 구성할 수 있는 상황이다.
그 외 15개의 연방주(州)를 살펴보면 2018년 초 기준 4개의 연방주(州)에서 기민당(CDU)-사민당(SPD)이 주(州)정부를 구성했고, 사민당(SPD)-녹색당(Die Grünen), 기민당(CDU)-녹색당(Die Grünen), 좌파당(Die Linke)-사민당(SPD)-녹색당(Die Grünen)이 각각 2개의 연방주(州)에서 연립하여 정부를 구성했다. 나머지 5개 주(州)엔 각각 사민당(SPD)-좌파당(Die Linke), 기민당(CDU)-자민당(FDP), 기민당(CDU)-녹색당(Die Grünen)-자민당(FDP), 사민당(SPD)-자민당(FDP)-녹색당(Die Grünen), 사민당(SPD)-기민당(CDU)-녹색당(Die Grünen)이 연정을 구성하고 있다.
연방대통령: 독일의 제 1 시민
독일에서 의전상 가장 높은 직책은 연방대통령이다. 대통령은 시민이 아니라 연방대통령 선출을 위해 특별히 소집된 연방회의를 통해 선출되는데, 연방회의의 절반은 연방하원 의원 전원이 그리고 나머지 절반은 각 주(州)의회에서 비례선거원칙에 따라 선출된 동수의 선거인단으로 구성된다. 연방대통령 임기는 5년이며 1회에 한해 재임이 가능하다. 현재 연방대통령은 2017년 선출된 프랑크발터 슈타인마이어다.
기본법의 수호자, 칼스루에 소재 연방헌법재판소
칼스루에 소재 연방헌법재판소는 높은 위상을 지니고 큰 영향력을 행사하는 기관이다. “기본법의 수호자”인 연방헌법재판소는 판결을 통해 헌법에 대한 구속력 있는 해석을 제공한다.
제1재판부와 제2재판부로 구성된 연방헌법재판소는 헌법기관 간 권한쟁의를 심판하며 법이 기본법에 부합하는지 판결을 내리기도 한다. 독일 시민이라면 누구든지 법이 자신의 기본권을 침해했다고 판단할 때 헌법소원을 제기할 수 있다.
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1184호 29면, 2020년 8월 28일