독일의 법제도(19): 독일의 입법심사의 체계와 심사기준
입법평가제도①
입법심사기준으로서의 입법평가제도의 도입
1. 도입배경
독일에서는 1980년초부터 입법의 위기, 법률의 인플레, 위임입법의 광기라고 부르는 현상에 직면하였다. 즉, 한편으로는 용어, 문체 및 법전의 구조라는 형식면의 문제, 다른 한편으로는 법률의 부적용 내지 예기되지 못한 부작용이라는 실질적 문제가 학계와 실무계에서 지적되어 왔다.
그리하여 다수의 입법이 양산됨으로써 법률의 질이 낮아지고, 조악한 입법이 그 개정을 위하여 새로운 법률을 양산한다는 순환이 존재하는 입법의 위기에 대한 대처방안으로 양적인 측면에서 법률의 수를 감소시키는 한편 질적인 측면에서 입법의 심사를 강화하는 제도적 장치를 연구하여 왔다.
그리하여 새로운 GGO에서는 법률의 질향상을 위하여 입법에 즈음하여 이른바 비용개념(Kostenbegriffe)을 도입하여, 법률안의 제안이유에서 의도되는 작용이 성과를 낳는가의 여부, 비용이 효과에 대하여 적당한 비율에 있는가의 여부 및 발생할 가능성이 있는 부차적인 영향의 조사를 제시하는 입법평가제도(Gesetzesfolgenabschätzung : GFA)를 도입하였다.
입법평가는 주로 경제적인 측면에서 법안이 당초 의도한 효과와 의도하지 않았던 부수적 효과를 측정하는 기법이라 할 수 있다. 연방정부의 입법평가 입문서에 의하면, 입법평가제도는 우선 국가활동의 개혁과 행정의 현대화에 주요한 기여를 담당하기 위하여 도입한 것이라고 한다.
2. 입법평가의 제도화
(1) 연방정부
연방단위에서는 주지하는 것처럼 연방각부직무통칙을 전면 개정하는 과정에서 입법평가가 GGO 제44조에 명시되었으며 이로써 우선 법적인 제도화가 이루어 졌다. 동 통칙에서는 일차적으로 입법이유에서 입법결과에 관하여 서술해야 할 내용들과 절차법적 규정들이 명시되어 있다.
방법론적인 진행과정은 동 제44조제1항에 의하면, 연방내무부(Bundesministerium des Innern)가 입법결과의 조사에 관하여 제안할 권한이 있다고 규정하고 있다. 입법결과는 동 제43조제1항에 따라서 이미 입법이유에 언급되어야 하고, 이 경우에 포괄적인 결과개념이 기재된다. 법률의 본질적인 효력 이외에 의도한 효과와 의도하지 않은 효과도 파악된다. 경제적인 효과와 관련하여 입법이유에서 그 근거를 인식할 수 있어야 한다.
연방, 주 및 자치단체의 공공예산에 대하여 미치는 효과이외에도 특히 경제계에 미치는 비용 및 당해 규정이 물가 및 소비자에 미치는 효과에 대한 연방경제기술부(Bundesministerium für Wirtschaft und Technologie)의 태도도 서술되어야 한다.
이러한 입법평가는 이미 연방의 연수교육프로그램으로 도입되고 있으며, 현재 연방공공행정연수원(Bundesakademie für öffentliche Verwaltung)에서 입법평가에 관한 연수교육과정이 실시되고 있다.
(2) 주정부
대표적으로 Baden-Württemberg, Niedersachsen 두 주에 대해 살펴본다.
① Baden-Württemberg
Baden-Württemberg 주정부는 1997년 법령의 제정에 관한 지침(Richtlinien zum Erlass von Vorschriften : Vorschriftenrichtlinien vom 12.05.1997, GABl. 1997)을 마련하여, 동 지침에는 특히 법령의 필요성에 관한 심사질문목록과 초안작성과정에서 관련 부처의 참가에 관한 심사질문목록 등 법령입안의 준비에 관한 규정들 이외에 법령과 함께 나타나는 비용결과도 명시해두고 있다. 그리하여 주의 내무부와 연방내무부의 공동프로젝트의 일환으로 비용결과를 조사하기 위하여, “법령의 비용결과를 조사하기 위한 업무보조서(Arbeitshilfe zur Ermittlung der Kostenfolgen von Rechtsvorschriften)”를 작성하였다.
이 업무보조서는 비용결과를 조사할 때 제기되는 방법론적인 과정에 대한 제안을 담고 있다. 이에 의하면, 비용결과평가는 비용에 관련되는 국가와 자치단체의 집행경비에만 국한되는 것이 아니라 당해 규정을 통하여 사인(시민, 경제계)에게 발생하는 비용도 파악하도록 하고 있다.
법령의 제정에 관한 지침에는 규범심사위원회(Normenprüfungsausschuss)에 관하여 규정되어 있는데, 이 위원회는 법률초안의 필요성, 합목적성 및 이해가능성을 심사한다. 규범심사위원회는 주지사청, 내무부 및 법무부, 연방 및 유럽연합관련국에서 각각 1명의 대표자로 구성된다.
② Niedersachsen
Niedersachsen주정부는 1998년에 적절한 법률과 명령에 대한 입법평가를 실시할 것을 결정하였으며 각 부처가 이러한 입법평가를 실시할 경우에는 “입법평가의 실시를 위한 잠정원칙”(Vorläufige Grundsätze für die Durchführung von Gesetzesfolgenabschätzung : NdS. MBl. Nr. 20/1998)을 적용할 것을 각 부처에 제안하였다. 이러한 조치의 시발점이 된 것은 1997년 6월 18일의 Niedersachsen주의회의 결의였다. 이 결의에 의하면, 입법계획을 심사할 경우에 예상되는 인건비와 물적 비용 및 기타 공공행정의 담당자에게 미치는 효과를 입법평가서에 기재할 것을 규정하고 있다.
이 잠정원칙은 본질적으로 병행적 입법평가와 관련을 맺고 있다. 사전적 입법평가는 규정되지 않은 반면, 사후적 입법평가는 현재의 시점에서 아직 중단되지 않은 예산, 비용계산과 급부계산 및 이와 결부된 통제도구들의 영향으로 인하여 아직 실행할 수 없는 것으로 간주되었다. Niedersachsen주의 경우 입법평가는 특히 효과심사 및 비용결과심사라는 두 가지 형식으로 실시되고 있다. 효과심사의 경우에는 어느 정도까지 초안을 통하여 “입법목표”에 도달할 것인가에 관하여 조사한다. 비용결과심사의 경우에는 법규정을 집행함으로써 주행정에 발생하는 인건비와 물적 비용 및 목적지출(자원소비)을 조사한다.
1234호 29면 2021년 9월 10일