교포신문사는 독자들의 독일이해를 돕기 위해 정치, 경제, 사회, 문화, 환경, 교육 등에 관해 ‘독일을 이해하자’라는 연재란을 신설하였습니다. 독자들의 많은 성원 부탁드립니다. -편집자주
독일의 법제도(10): 독일의 입법절차③
정부제출 법률안의 입법절차 1
실무에 있어서는 입법의 계획, 즉 어떤 재료가 법률로서 규율되어야 할 것인가의 여부에 관한 결정은 중요한 경우에는 정부에 의해서 수행된다. 대개는 정부의 일반시정방침에 의거하거나 또는 집행부의 행정의 필요나 현실의 경제적․사회적 요청, 이해관계단체나 독립의 전문가단체의 제안에 의거한다. 정부초안의 작성은 주로 개별 소관부처의 담당과에서 작성된다.
1) 입법계획의 수립과 초안의 구상
연방정부의 각 부처는 업무분장에 따라 원칙적으로 국(Abteilung) 및 과(Referat)로 구분되며, 정부초안작성의 기본적 단위가 되는 것은 과이며, 과장과 직원으로 구성된다. 담당과에서 초안을 담당하는 자를 참사관(Ministerialreferenten)이라고 한다.
법안을 작성할 것을 결정하는 자는 부처의 수뇌부이지만 담당과가 수뇌부의 적접 지시를 받아 준비를 개시하는 것은 정치적으로 쟁점이 있거나 여론의 영향이 큰 중요법안 등에 한정되며, 대개는 담당과에서 스스로의 주도로 검토가 개시된다.
일반적인 규정은 없더라도 실무에서는 입법준비에 세가지의 단계가 있다. 즉 입법의 예비작업, 이른바 참사관초안(Referentenentwurf)의 작성 그리고 최종적인 정부초안의 확정이다.
연방정부가 법률안을 제안하려는 경우에 제안이유서에다음과 같은 8가지 조건을 충족시켜야한다.
①법률안 및 그 개별규정의 목표설정 및 필요성, ②법률안을 기초지우는 사실관계 및 그에 관한 인식근거, ③다른 해결법의 유무 및 사인에 의한 과제의 처리가능성의 유무, 경우에 따라서는 당해가능성을 거부하기에 이른 검토경위, ④보고의무 기타 행정상 의무 또는 적당한 국가의 감독절차 및 인가절차를 수반한 인가의 유보를 도입하거나 확장여부. 또한 이에 반하여 표준적 수범인의 법적 자기의무로서 이들의 도입 또는 확장에 대체하여야 할 것임을 주장하는 이유, ⑤입법의 효과(제44조), ⑥법률에 기한을 붙이는 것이 가능한가의 여부, ⑦법률안이 법령 및 행정의 간소화를 예정하고 있는가의 여부, 특히 당해법률안이 현행 규정을 간소화하거나 불필요한 것으로 하고 있는가의 여부, ⑧법률안이 유럽연합의 법률에 합치하는가의 여부, ⑨현행 법적 상황의 변경 등을 기재하도록 규정하고 있다.
법안의 구상단계
입법의 예비작업, 즉 재료의 수집과 어떤 재료를 규제하는 기본원리의 작성 등 입법의 구상은 관할부서의 입안에 맡겨진다. 입법의 동기는 다양한 측면에서 즉 의회 또는 정부가 수행하여야 할 과제, 상위법(국제법, 헌법 및 연방법), 법원의 판결 또는 행정상의 필요나 판단 등으로부터 유래하는 것일 수도 있다. 다만, 정치적으로 중요한 법률안의 작성에 관해서는 연방내각처에 보고하여야 한다.
구상단계가 실제로 개시 -따라서 입법절차가 개시- 되는 것은 과제분석과 문제분석에서부터이다. 이 경우 한편으로는 (정치적) 과제제공자의 의도나 의사를 엄밀하게 확정하고, 다른 한편으로는 문제상황들을 분석하고 그 경계를 확정하며 입법과정에서 다루어져야 할 문제들을 한정하는 작업을 수행한다. 정밀한 과제분석은 입법계획이 방법론적 및 조직론적(프로젝트조직 또는 Matrix조직)으로 올바른 방향으로 나아가기 위한 전제조건이 되며, 입법의 필요성 및 입법의 방법에 관한 확신이 부족할 경우에 반드시 필요한 절차로서 기능한다. 과제분석을 위하여 유의하여야 할 사항은 다음과 같다.
사전적 법률평가(Prospektive GFA)의 준비 및 실행
다음 단계에서는 입법적 구상을 구체화하기 위하여 사전적 법률평가를 수행할 것인지 아니면 과제분석 및 문제분석만으로 충분한 것인가라는 검토를 한다. 이러한 검토는 규율영역이 경제 및 사회에 대해 가지는 중요성, 법률의 효과가 미치는 질적 및 양적인 범위의 중요성, 나아가 이미 수행된 예비작업(기존규범들에 대한 사후적 평가, 기술적 효과들에 대한 평가 등)을 통하여 획득한 문제에 대한 판단과 연구를 이용할 수 있는 가능성 등에 의거하여 판단한다. 다만, 일정한 분야(예컨대 공공재정에 미치는 영향)에 관하여는 사전적 법률평가가 이루어져야 한다. 사전적 법률평가를 통하여 입법시에 발생할 수 있는 여러 가지 변수들에 관한 후속조치들(자원, 필요한 경우에는 대안의 모색 등)을 점검한다.
이상적인 관점에서 어떠한 하나의 대안입법이 목표를 달성할 높은 개연성과 최소의 부작용을 가진 최상의 대안이라는 것을 증명함으로서 사전적 법률평가의 과정은 종결된다. 이렇게 선택된 대안에 따라 구체적으로 법안작성에 들어간다. 법안이 완결된 이후 및 법안을 작성하는 과정에서는 후술하는 병행적 법률평가(begleitende GFA)의 절차와 방법을 사용할 수도 있다.
2). 초안의 작성 및 병행적 법률평가의 실시
– 초안의 작성
법안작성에 즈음하여 고려하여야 할 방법론적 및 입법기술적 규칙은 GGO 제42조에서 법률안의 준비에 관하여는 연방내무부가 편집한 “법률 및 행정규칙기초입문서(Handbuch zur Vorbereitung von Rechts- und Verwaltungsvorschriften)”를 활용하도록 하고(제3항), 법률안의 법형식에 관하여는 연방법무부가 편집한 “법형식입문서(Handbuch der Rechtsförmlichkeit)” 및 연방법무부가 개별적인 경우에 제공하는 조언을 활용하도록 규정하고 있다(제4항).
특히, GGO 제45조에서는 법안초안의 기본법과의 적합성에 관한 법규범의 심사를 위하여 또한 기본법의 적용에 즈음하여 의문이 발생하는 기타 모든 경우에 연방내무부 및 연방법무부는 관여하여야 한다(제1항)라고 규정하고 있으며, 연방정부의 법률안은 결정을 위하여 제출되기전에 법체계상 및 법형식상의 심사(법률심사)를 위하여 연방법무부에 송부되어야 한다(제46조제1항)라고 규정하고 있다.
1225호 29면, 2021년 7월 2일