독일 연방의회(Deutscher Bundestag은 연독일 연방공화국의 대의기관이다. 연방의회는 독일 정치체제에서 유일하게 국민에 의해 직접선출되는 헌법기관으로 4년의 임기이다. 법정의원 정수는 598명이나, 실제 의원수는 초과의석과 보상의석으로 인해 대부분 의원정수를 초과한다.
독일은 내각 책임제를 채택하고 있기 때문에, 연방의회의 의석수에 따라 제1 다수당이 정부를 형성하게 된다. 독일의 연방의회선거에서는 좀처럼 단독으로 과반수 이상의 의석을 차지하는 정당이 출현하지 않기 때문에 연정을 통한 집권이 일반적이다.
의회의 임기는 원칙적으로 4년이다. 연방의회 의원은 교섭단체나 의원그룹을 결성할 수 있고, 이를 통해 절차와 조직상의 특별지위를 누릴 수 있다. 연방의회는 연방의회의장이 대표한다.
현 19대 독일 연방의회 선거에서 111석의 초과의석이 발생했고, 총 6개 정당이 5% 저지조항 이상의 득표를 하여, 의회에 진출하면서 각 정당에 대해 초과의석에 대한 보상의석이 배분되면서, 현재 연방의회는 709명의 의원으로 구성되어 있다. 연방의회의장은 기민련(CDU) 출신의 볼프강 쇼이블레(Wolfgang Schäuble)이다.
독일 연방의회는 법률을 제정하고, 국가 예산을 심의하며 총리를 선출한다.
원활한 입법활동을 위해 연방의회는 상임위원회를 설치하고 있다. 이 상임위원회는 비공개적으로 운영되며, 연방의회 의원들뿐만 아니라 각 분야의 전문가들도 참여하고 있다. 일반적으로 법률이 연방의회에서 제정되며 헌법의 수정에 관한 것이 아닐 경우 과반수 찬성으로 통과된다.
먼저 연방의회는 기능을 살펴보도록 한다.
◈ 연방의회의 기능
1) 입법 기능
– 독일의 입법과정
연방의회는 연방정부, 연방상원(Bundesrat)과 더불어 법률안에 대한 발의권이 있다. 연방의회에서 법안을 발의하려면 5%의 의원이나 교섭단체의 지지가 필요하다. 법안은 연방의회 상임위원회의 검토를 거쳐야 하며, 기본법 77조에 따라 연방의회 전체 회의의 검토를 거친후 채택되거나 거부된다.
연방의회에서 법안이 통과되면 협의를 위해 연방 상원으로 넘긴다. 연방 정부의 법안은 연방상원으로 넘겨 검토토록 한다. 연방상원의 입장과 정부의 반론을 종합한 법률안을 연방의회로 넘기게 된다. 연방상원이 발의하는 법률안은 먼저 연방정부에 넘겨 정부의 입장을 들은 후, 연방의회에 넘긴다.
법안이 연방의회에서 채택되면, 최종적 통과를 위해 연방상원의 추가적 검토를 거쳐야 한다. 해당 법안이 이의제기법안인지, 동의법안인지에 따라 다르다. 이의제기법안을 상원이 거부했을 때, 연방의회에서 재의결하면 효력이 발생한다. 동의법안에 대해 상원이 거부하면 법안은 폐기된다.
법률이 상원의 동의가 필요 없는 경우, 상원은 이의제기를 할 수 있다. 이는 지연 거부권의 효과를 지닌다. 이 경우 법안은 연방의회에 재송부되고, 연방의회는 이를 재의결할 수 있다. 상원에서 2/3의 찬성으로 이의가 제기된 법률의 경우 연방의회 2/3의 찬성을 얻어 재의결할 수 있다.
연방상원이 동의 필수법안에 대해 수정을 가하고자 할 경우, 이의제기를 첨부해 연방의회으로 보내기도 한다. 이는 기본법 77조가 예상하지 못한 경우이다. 이런 이의제기는 무시할 수 없는 것이 된다. 이를 통해 연방상원은 연방의회에 많은 것을 넘겨주고, 경우에 따라 전혀 다른 의사형성을 할 수 있는 협상위원회를 도구로 사용할 수 있게 된다. 그리고 서로 연관된 법률을 일괄적으로 처리하는 경우가 많아지고 있다.
– 일반법안의 처리
먼저 법안은 ‘1차 독회’에서 검토된다. 이때 사안의 중요성과 정치적 이해에 따라 1차 의견교환이나 본회의 토론이 이루어진다. 다음으로 대부분 의견개진 없이 여러 상임위원회로 넘긴다. 대부분 해당 상임위원회이외에도 법사위원회나 예산결산위원회에서 법안의 법적, 재정적 영향에 대해 논의한다. 상임위 검토단계에서 법안에 대한 주요논의와 자세한 논의가 이루어진다. 법안은 의원들의 검토를 거쳐고, 적지 않게 대폭적인 수정이 이루어진다. 의원들은 정기적으로 정부나 행정부 전문가나 학계나 현장 전문가들로부터 의견을 청취한다.
상임위안이 ‘2차 독회’를 통해 검토가 이뤄지는 본회의로 다시 넘어간다. 2차 독회에서는 구체적 사안에 대한 검토와 수정안을 추가한다. 수정안은 대부분 상임위에서 추가되지만, 교섭단체나 그룹, 대안을 제시하는 개별의원에 의해서도 추가된다. 많은 경우 상임위안이 채택되고, 2차 독회에서 법률안 논의 종결된다.
특정 그룹만 해당 법안을 지지하거나 이견이 있을 경우 ‘3차 독회’가 열린다. 이런 이의는 야당이나 상원이나 정부 또는 여당의 이의제기를 받은 총리가 제기한다. 3차 독회후 표결한다. 법안의 상원 동의필수여부와 상관없이 발효를 위해 상원으로 보내진다. 이후 다음단계의 입법과정이 진행된다. 협조정위원회에서 법안의 변경을 제안하고 연방의회가 재의결하는 경우 “4차 독회”가 열린다. 상원이 이의제기를 하면 ‘5차 독회’가 하원에서 개최된다.
– 불연속성의 원칙
연방의회는 지속적 기관이 아니라 임기중에만 존재하는 기관이다. 임기종료와 더불어 하원의 모든 업무와 프로젝트는 그게 어느 단계에 있느냐와 상관없이 종료된다. 이를 불연속성의 원칙이라고 한다. 다음 회기에서 계속 논의하고자 한다면 새 의회에서 다시 발의를 해야 한다. 예외로 인정되는 것이 청원이다. 이는 시민으로 부터 나왔고, 시민의 요구는 임기와 관련이 없기 때문이다.
– 조세관련 법률의 특별규정
재정법에 의한 세금에 대한 입법은 연방에서 이루어진다. 그에 따라 연방이 대부분의 영역에 대해 입법권을 행사한다. 그렇기 때문에 독일에는 각 주가 부과하는 세금이 없다. 이는 누구에게 어느 정도 소득에 얼마의 세금을 효과적으로 징수할 것이가 하는 국가기관의 권한인 조세 결정권과 구별되는 것이다. 지자체의 수입과 연관된 세법의 변경은 기본법 105조 3항에 의거 연방상원의 동의가 필요하다.
다음회에서도 연방의회의 기능을 계속 살펴보도록 한다
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2020년 6월 26일, 1176호 29면