독일의 법제도(12): 독일의 입법절차⑤
정부제출 법률안의 입법절차 3
전문가의 의견수렴
법안의 예비작업에 즈음해서는 나아가 “전문가집단 및 단체(Fachkreise und Verbände)”에 의한 의견이 중요하다. 이러한 단체는 연방정부 각 부처에 설치되며, 주로 집행부의 전문관청에 학문적 조언을 제공하는 임무를 지닌다.
이해관계단체의 대표자와의 협의는 원칙으로 이미 당해소관부처의 관할부서의 참사관 초안작성의 예비작업에 즈음하여 -초안이 각의나 입법기관에 송부되기 직전에- 시작된다.
그러나 이해관계단체가 입법계획 및 초안작성에 미치는 영향은 실무적으로 사회정책적인 의의를 지닌 입법계획을 조기에 공표하고, 법조계의 학문적 토의에 맡긴다는 집행부의 전통적인 관행에 의해서 광범한 범위에서 조정되고 있다. 이와 같이 집행부가 관계의 전문가들에게 비공식적으로 상담하는 것은 헌법외의 입법과정의 중요한 요소이다.
학계 및 이해관계단체와의 공동작업에 의해 작성된 소관부처의 “참사관초안”은 나아가 일반적 이익에 관한 계획, 또는 특별히 중요한 계획이 취급되고 있는 한 보통은 공개되어 모든 관계단체의 전문적 비판을 받는다. 입법계획의 이 공개토의는 강력한 영향력을 지닐 수 있는 것이므로 학문적 공개성이 입법을 통제하는 기능을 하고 있다고 일컬어질 정도이다.
이들의 전문적 비판은 정부안작성 전에 모든 관계단체에 작성된 법률안에 존재하는 곤란한 그리고 자주 다투어진 문제에 관한 태도를 결정하는 기회를 부여한다. 이 전문가단체의 임무, 선정방식에 관해서는 자주성을 부여받고 있으나(GGO 제47조3항), 정치적으로 중요한 의미를 가지는 사안에 관해서는 사전에 연방수상의 결정을 받아야 한다(GGO 제47조2항). 이들의 제안이 어느 정도 채용되는가는 당해 부처의 재량에 맡겨지고 있다.
연방차원에 설치되는 중앙․연합조직 및 전문가집단에 의한 적절한 관여에 관하여는 법률안의 초안을 중앙․연합조직 및 전문가집단에 가급적 신속하게 송부하여야 한다. 관계연방행정부서의 하나의 개별의견이 중요한 점에서 차이가 발생할 우려가 있는 경우에는 당해연방행정부서와 합의한후 송부하여야 한다. 계획을 정밀하게 취급하여야 할 경우에는 그 뜻을 명시하여야 한다(GGO 제47조제1항). 연방내각처는 관여에 관하여 보고를 받아야 한다. 특히 정치적 중요성을 가지는 법률안은 연방내각처의 동의를 얻어야 한다(동조제2항). 특별한 규정이 없는 한 시기, 범위 및 선택은 주무연방행정부서의 재량으로 한다(동조제3항).
제1항 및 제3항의 규정에 의거한 관여에 관하여는 연방정부가 아직 결정하지 아니한 법률안이라는 점이 명시되어야 하며, 당해 법률안에는 제안이유 및 표지를 첨부할 수 있다(동조제4항).
법률안의 심사
연방정부의 법률안은 결정을 위하여 제출되기 전에 법체계상 및 법형식상의 심사(법률심사)를 위하여 연방법무부에 송부되어야 한다(GGO 제46조제1항). 또한 분량이 많은 법률안의 송부에 즈음하여 심사시에 발생하는 문제점의 심사 및 검토를 위하여 연방법무부에 충분한 시간을 부여할 것을 고려하여야 한다(동조제2항).
다만, 연방법무부가 법률안의 준비작업에 즈음하여 협력하고 이미 제1항의 규정에 의한 심사를 행한 경우에 연방법무부가 동의한 때에는 연방법무부에 대한 법률안의 재송부를 생략할 수 있다(동조제3항).
법률안은 언어적으로 올바르고 가능한 한 일반인에게 이해하기 쉽도록 하여야 한다. 법률안은 여성과 남성의 평등을 언어적으로 표현한다. 법률안의 언어적인 정확성과 이해성에 관하여 심사하기 위하여 원칙적으로 독일연방의회에 설치된 독일언어협회 편집부(Redaktionstab der Gesellschaft für deutsche Sprache)에 송부하여야 한다(GGO 제42조제5항).
법률안의 확정 및 관련서류의 작성
법안의 초안이 확정되면 법문안(법률안), 법률안에 관계되는 제안이유 및 개요(표지)를 작성한다.
당해 법안을 제안하기에 이르런 동기와 그 지도원리 및 목적이 명시된 이유서(Begründung)에는 ①법안의 목표와 필요성 및 개별규정, ②당해 법안의 배경 및 동기, ③다른 해결가능성 또는 사적부분에서 문제를 해결할 수 있는지, 필요한 경우에는 그것을 포기할 것을 고려하였는지의 여부, ④통지의무, 국가적인 감독 내지 동의절차를 요하는 경우에 행정적 의무 또는 동의유보를 거쳤는지의 유무, 수범자의 법적인 자기의무의 유무, ⑤입법의 결과에 대한 평가, ⑥한시법 유무, ⑦당해 법안이 법적․행정적 단순화를 지향하고 있는가, 시행되고 있는 관련규정이 불필요하게 되거나 정리되는가의 유무, ⑧유럽공동체의 법규범과 저촉하지 않는가의 유무, ⑨다른 법률의 개정유무 등에 관하여 작성한다(GGO 제43조제1항).
이 이유서의 첨부는 기관상호간의 관계 내지는 기관내부의 관계를 염두에 둔 절차라고 할 수 있으며, 수범자인 일반국민을 대상으로 하는 것이 아니다.
특히, GGO 제44조에서는 입법의 결과에 따라 예상되는 재정적 효과 등을 측정하도록 입법평가제도를 규정하고 있다. 동 제도는 행정현대화 및 행정개혁의 일환으로서 도입된 것으로서 과도한 규제를 철폐하고 자원을 효율적으로 활용한다는 목표아래 마련된 것이다. 현재 이 입법평가제도에 관한 상세한 것은 연방내무부에서 담당하고 있으며, 연방재무부 및 연방경제․과학부도 이에 참여한다. 또한 경제관련 외부전문가나 단체로 하여금 그 평가를 하게 할 수도 있다. 입법평가는 주로 경제적인 측면에서 법안이 당초 의도한 효과와 의도하지 않았던 부수적 효과를 측정하는 기법이라 할 수 있다. 법안의 소관부처에서는 당해법안의 시행으로 달성되는 효과, 발생되는 비용을 이유서에 기재하도록 하고 있다(동조제6항).
1227호 29면, 2021년 7월 16일